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政策解读 跨境支付存在的风险与监管建议

近年来跨境消费的需求和金额持续增长,推动了跨境支付业务的快速发展。银行,西联、速汇金等专业汇款公司及VISA、万事达等国际支付公司一直以来是跨境支付服务的主要提供方,但其存在服务门槛高、交易成本大等问题,使支付成本更加低廉、服务更加全面的第三方支付在跨境支付领域应运而生,并得到快速发展。完善第三方跨境支付业务监管,是构建良好跨境支付环境,防范跨境支付业务风险的重要方面,提升跨境支付监管能力,能有效维护经济金融稳定,促进经济高质量发展。

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发展背景

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(一)政策红利支持。2013年,国家外汇管理局下发《关于开展支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点的通知》,17家支付机构获得跨境电子收付汇、结售汇试点资格;2015年,《国家外汇管理局关于开展支付机构跨境外汇支付业务试点通知》(以下简称“7号文”)下发,将试点范围扩大到全国,并将交易金额提升至5万美元。2019年4月29日,国家外汇管理局在总结支付机构跨境外汇支付业务试点经验的基础上,制定了《支付机构外汇业务管理办法》(以下简称《办法》),适应跨境支付业态新形势,进一步促进跨境电子商务结算便利化。2013年以来,有30家支付机构获得跨境外汇支付业务资格,5家支付机构获得跨境人民币支付业务资格。与此同时,上海、安徽等省市也相继出台鼓励第三方跨境支付业务的政策,第三方跨境支付业务借此时机蓬勃发展。
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(二)跨境支付需求推动。跨境出口电商交易规模2018年达7.9万亿元,增长势头明显,同时受到“一带一路”政策及资本市场推动,跨境电商交易规模的稳步提高,保证了相关企业对于跨境支付服务的需求。2018年我国出境游人数达1.5亿人次,出境旅游花费人均达800美元。与此同时,教育部数据显示,2018年我国出国留学人数达66.21万人,我国持续保持世界最大留学生生源国地位,预计2020年我国留学市场规模将超过7000亿元。电商、出境旅游、出国留学等跨境消费金额快速增加都刺激了跨境支付服务的需求增长。

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存在的风险
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(一)增加交易背景审核难度。跨境交易资金结算由第三方支付机构完成后,按相关规定,外汇交易数据通过银行进行间接国际收支统计申报,合作银行根据第三方支付机构提供的信息提供外汇服务。通过第三方平台进行交易的商品种类繁杂,一方面,审核每一笔交易背景真实性成本较高。另一方面,互联网本身就具有虚拟性的特点,加之涉及境外商户,获得商户真实信息的难度更大,第三方支付机构在从事跨境支付服务方面缺乏完全掌握交易信息的动力。
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(二)第三方支付机构国际收支申报不规范增加监管难度。根据规定支付机构自行向银行申报涉外收支数据,一方面,《办法》中规定,支付机构从事跨境交易业务人员至少有5年外汇交易经验,但在实际操作中,从事外汇业务人员经验存在差异,而且支付机构跨境业务面对商户及客户群体众多,交易类型以小额多笔居多,还原每一笔交易进行申报成本高工作量大,漏报、迟报现象难以避免,银行从支付机构端获得的外汇收支信息不能保证准确有效。另一方面,由于对支付机构上报的跨境交易类型编码规定不严格,也受到银行业务人员素质所限,在银行无法通过直接审验单据的情况下,交易编码使用存在随意性,影响对跨境业务监管的针对性与全面性。

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(三)跨境资金非法流动及洗钱风险。第三方支付是以网络平台为基础,适用主体多数是电子商务的买家和卖家,资金分散转移,达到规避外汇监管的目的相对其他平台更易操作,比如小额资金通过第三方支付平台多次向多人汇入,由此出现异常资金流入。而且,随着洗钱手法的复杂化和专业化,第三方支付平台相对其他途径更易进行外汇资金的洗钱。比如第三方支付机构与境内外个人或者商户勾结,用不合理贸易定价等做法,让资金违规转移出境。或者不法分子选择第三方跨境支付方式进行海淘,然后“申请”退货,套取资金实现资金违规出境。第三方跨境支付机构难以跟踪付款资金后续流向,也无法判断定价是否合理,增加反洗钱监管难度。

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监管建议

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(一)完善科技监管手段。现有第三方机构监管和外汇交易数据统计及监测系统相对于发展迅速的跨境支付业务稍显落后,对于第三方支付机构跨境业务数据缺乏准确有效的提取手段。比如RCPMIS系统收集人民币跨境收付信息时,第三方支付的跨境收付数据为银行代报且打包上传,系统里看不到具体交易信息。完善科技监管手段,增强非现场监管的基础设施,是防范跨境支付风险的重要途径,在外汇非现场监管系统中加入对于第三方跨境支付机构的单独监管模块进行独立监管,或者由间接上传数据转变成机构直接接入等方式都会提升第三方跨境支付业务风险防范水平。
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(二)细化监管法律法规。相对于之前的“7号文”,《办法》在很多方面做了更明确的规范,特别是对外汇从业人员资格作出了要求,但是“至少要具备5名熟悉外汇业务的人员(其中1名为外汇业务负责人)”中熟悉外汇业务程度界定标准无法掌握。所以应细化从业人员的从业资格规范,在从业者端尽可能规避道德风险、操作风险。另外,相关部门的规定中对从事跨境交易规定较少,针对具体业务,制定相关细则,银行从事跨境电商类业务在电子信息的采集和审核上也可以有更明确的规定可循。

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(三)协调监管者间关系。对于第三方支付机构在支付业务方面受到的监管较多,监管领域易存在交叉与灰色地带,不利于行业的总体监督管理。参考欧盟和美国对于第三方跨境支付监管的做法,可以将监管的立法职权收入一个机构,加强监管的针对性和专门性,发挥支付清算协会及互联网金融协会行业“自律”作用,使第三方跨境支付既兼顾“审慎监管”又可以发展创新。
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(四)促进离岸监管合作。跨境支付涉及境外企业或者商户,推进跨境支付离岸监管合作也是完善监管的必然趋势。其一,借鉴其他贸易协定相关经验,强化有关规则解释;其二,参考其他跨境机构监管经验,使跨境支付风险监管规则接轨国际化标准;其三,建立“区域性监管合作机制”,将跨境支付反洗钱监管、跨境支付消费者权益保护在一定区域内的监管进行统一。(来源:金融时报-中国金融新闻网 作者:王璐 郭娜)
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